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俞贺楠:充分发挥失业保险在化解过剩产能中的作用
【发布时间:2018-09-12】 【来源:转载】 【字体:
  

在“三去一降一补” 大背景下,“去产能”无疑将成为我国近期经济社会发展的一个主要目标和任务。确保化解过剩产能过程中职工“转岗不下岗、转业不失业”,建议进一步发挥失业保险制度的功能。
  2016年5月23日,李克强总理视察武汉钢铁公司时指出:“化解过剩产能要保证企业多余人员转岗不下岗、转业不失业。”今年年初,国务院连续发布《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》、《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》,特别对钢铁、 煤炭两个行业化解过剩产能实现脱困提出了指导性意见, 先后提出“对就业困难人员, 要加大就业援助力度,对符合条件的失业人员按规定发放失业保险金”,“稳定现有工作岗位, 对采取措施不裁员或少裁员的生产经营困难企业, 通过失业保险基金发放稳岗补贴”等。 可见,国家明确了失业保险在化解过剩产能中应发挥积极作用。以上两个文件也是继2013年国务院发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》后,对具体行业化解过剩产能实现脱困发展再次作出的重大部署。
  近年来,随着我国经济发展步入新常态,部分地区、行业的就业形势日趋复杂严峻。尤其在化解产业过剩的大背景下,职工安置工作又是重中之重,调结构、转方式以及供给侧改革等需要综合考虑、整体推进,可以说, 这项工作关乎产业转型升级的进程,关乎国企改革、提升企业竞争力并形成新动力,也关乎化解失业风险、兜住民生底线、维护社会稳定。笔者认为, 在“三去一降一补”大背景下,“去产能”无疑将成为我国近期经济社会发展的一个主要目标和任务,如何确保化解过剩产能受影响职工“转岗不下岗、转业不失业”,建议进一步充分发挥失业保险制度的功能。
  早在1986年,国务院颁布实施《国营企业职工待业保险暂行规定》,标志我国失业保险制度正式建立;1999年,我国开始实施《失业保险条例》,明确了失业保险为保障失业人员失业期间的基本生活、 促进其就业的基本功能;2010年,《社会保险法》正式颁布,国家以法律形式确立社会保险体系,是我国失业保险制度的又一个里程碑。回顾我国失业保险制度30年实践发现,其预防失业功能尚未较好发挥, 加之《社会保险法》晚于《失业保险条例》 颁布, 且属于上位法,因此,《失业保险条例》亟待修订和完善。
  总体上,钢铁、煤炭等行业化解过剩产能,需要充分发挥失业保险预防失业、 促进就业的基本功能。 同时, 也可以此为契机,加速推进我国失业保险制度改革。
  
  在化解产能中安置职工的问题
  第一,相当一部分企业受影响职工未能享受到失业保险的保障。 一方面, 现行的《失业保险条例》 门槛较高, 由于关停企业大部分属于民营企业,且大部分尚未参加失业保险,导致不能享受失业保险相关政策优惠。另一方面,失业保险奖补条件较高, 很多国有企业或者股份制企业虽然为其职工缴纳了失业保险, 但因近年效益下滑,欠缴、断保情形极为普遍,因而这些企业无法享受失业保险补贴。
  第二,失业保险基金使用效率低, 统筹层次较低且调剂困难。 一方面, 失业保险基金连年结余且结余的量极大, 失业保险基金使用效率较低,目前制度尚未惠及农民工群体,基金扩大支出的帮扶政策成效尚不明显。 另一方面, 失业保险基金统筹层次较低,即使省内调剂使用也较困难。 以吉林省为例,长春市失业保险基金结余较大, 而通化市因通钢效益持续下降、失业保险基金支出大幅增加,失业保险基金严重不足, 一省之内的失业保险基金无法调剂使用, 这一问题比较突出。
  第三,失业保险制度的基本作 用和功能尚无法得到充分发挥。 一方面, 失业保险促进就业的作用发挥不足, 很多受影响企业普遍反映,在化解产能过剩的过程中,失业保险本应发挥好促进劳动者就业的基本功能,但是很多受影响职工,尤其是下岗人员职业技能偏低,再就业难度较大。 另一方面,失业保险还应具有预防失业的功能, 然而,无论是现行的《失业保险条例》, 还是条例的实际运行层面,都没有较好地发挥预防失业这一基本功能。
  
  条例与形势发展存在脱节现象
  第一,经济新常态与化解过剩产能背景下,失业保险制度难以适应新形势,《失业保险条例》亟须修订。 随着我国经济发展进入新常态,加之近年来产能过剩矛盾日益凸显,很多企业运行困难且负担较大,失业保险基金支出需求也较大,1999年颁布的《失业保险条例》许多条款显然无法适应当前形势的需要。
  第二,对失业保险制度的功能定位尚不清晰,甚至很长一段时间以来有失偏颇,亟须理性界定其功能。失业保险与其他社会保险险种相比,具有较明显的区别。现行《失业保险条例》 仅明确了失业保险为保障失业人员失业期间的基本生活、 促其就业的基本功能,而尚未明确预防失业的功能。实际运行中,也过度强调失业保险保障失业人员在失业期间的基本生活,其他功能发挥不足。
  第三,失业保险基金大量结余与失业保险的性质严重不符, 失业保险基金收支失衡,且面临诸多风险。 我国失业保险基金实行现收现付制,失业保险从筹资到待遇发放的过程中,基金收支平衡非常关键。 近年来,失业保险基金结余越来越大,收支失衡问题愈发凸显。基金结余过多无疑会造成浪费,面临基金管理风险、基金贬值风险等。
  
  多方面促进制度功能发挥
  第一, 适当降低失业保险门槛, 提高奖补力度。 一方面,建议降低失业保险门槛,使更多受影响困难企业享受到失业保险基金的扶持,尤其对于长期缴纳失业保险费的企业,不能仅仅因为近几年企业困难、欠缴失业保险费,便无法享受失业保险待遇。另一方面,建议提高失业保险奖补力度,鼓励企业吸纳去产能受影响职工和失业人员,在稳岗补贴方面,应提高返还比例,对于吸纳去产能失业人员的企业给予就业补贴和社保补贴。
  第二,逐步提升基金使用效率,提高统筹层次。一方面,建议提升基金使用效率,进一步修订 《失业保险条例》, 使其惠及农民工群体,探索实施基金扩大支出的帮扶政策,如“一对一”帮扶,基金支持公益性岗位托底帮扶。同时, 加强对重点地区、重点行业的支持,防范区域性、系统性、规模性失业风险。另一方面,建议提高失业保险统筹层次, 发挥社会保险大数法则的基本原理,解决困难地区基金短缺的问题, 实现省内基金可以调剂使用。
  第三,发挥失业保险基本功能, 全面保障就业。一方面,建议采取措施发挥失业保险促进就业的功能, 促进化解过剩产能受影响职工转岗、转业。对于有技术、有管理经验、有意创业的职工,失业保险应支持其创办小微企业,从事个体经营,同时,给予一定期限社保补贴;大力支持下岗职工灵活就业,用基金支持其缴纳社保费等。另一方面,建议采取措施发挥失业保险预防失业的功能。加大培训力度,免费培训受影响职工,提升其就业能力,避免因技能较低而被裁员。
  此外,还应加强失业保险基金与相关措施的紧密衔接。一方面,建议加强失业保险基金与奖补资金、就业专项资金的有效结合使用,多管齐下, 最大限度地帮助化解产能过剩企业渡过难关。另一方面, 建议持续跟踪失业保险费率改革,从2015年3月起,失业保险费率已由3%降至2%, 单位和个人缴费的具体比例由各省级政府自行确定,但是尚未明确降低费率的机制,建议统筹考虑降低企业成本、提高基金使用效益、合理消化基金结余、有效控制各地失业率,根据相关因素动态调整失业保险费率。全国劳动网

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